W STRONĘ PAŃSTWA
_______________________________________________________________________
SILNE PAŃSTWO-MINIMUM
PROJEKT REFORMY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
I. IDEA SILNEGO PAŃSTWA-MINIMUM Publikujemy projekt reformy administracji przygotowany przez zespół powołany przy Porozumieniu Ponad Podziałami.
Celem projektu jest wprowadzenie w życie nowe- go systemu administracji publicznej w Rzeczypospolitej Polskiej. Ma on być sprawny i służebny wobec społeczeństwa. Administracja PRL udawała struktury normalnej władzy. Skrywała tylko dyktaturę partii komunistycznej. Mimo krytyki nie zmieniono dotychczasowego modelu rządzenia. Przyjęto go, jakby był neutralny wobec nowych celów politycznych.
Struktury organizacyjne są z natury zmienne i projekt nadaje administracji publicznej tylko formę wyjściową. Będzie ona rozwijać się równolegle z nowym demokratycznym ustrojem państwa i podlegać korektom życia. Tym ważniejsze więc, aby kadrom narzucić sprawdzone sposoby działania i zasady pozytywnej selekcji i naboru. Odpowiedzialność publiczna, prawo do informacji, a przede wszystkim publiczna kontrola obiegu i przepływu finansów stanowić będą nowe standardy utrudniające samowolę i korupcję.
Funkcjonowanie administracji państwowej wg starych zasad nieuchronnie blokuje i wypacza kształtowanie się wolnego rynku.
Prawa i wolności obywatelskie stanowią zasady moralne zarówno dla przyszłej konstytucji, jak i silnego państwa-minimum. Żadne procedury demokratyczne nie powinny ich naruszać. Proponowany projekt administracji publicznej możliwy jest już dziś do sformułowania. Zmieni się on w przyszłych ograniczeniach władzy wykonawczej, skoro i konstytucja, i projekt mają wspólne źródła, zakreślone konstytucją.
Projekt definiuje sposoby działania i wymagania dla kadr. Opisuje strukturę administracji publicznej - centralnej i samorządowej. Określa ramy prawne pozwalające na jego realizację.
Kalendarz zmian zamyka się w jednym roku. Po podjęciu decyzji politycznej o wprowadzeniu w życie idei silnego państwa-minimum następuje faza trzymiesięcznych szczegółowych przygotowań. Dziewięciomiesięczny proces realizacji projektu kończy się przemianą: dniem przejścia z ruchu lewostronnego na prawostronny.
Reforma administracji pozwoli urzeczywistnić' nowy ład. Silne państwo-minimum nada wartościom: konstytucji realny sens. Wprowadzenie go w życie przywróci idei suwerenności Rzeczypospolitej wymiar obywatelski i ludzki.
II. PROJEKT ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
1. Elementy stałe
1.1. Sposoby działania administracji i jej ograniczenia
Dotychczasowe wysiłki przebudowy państwa przypominają próbę stopniowego przejścia z ruchu lewostronnego na prawostronny. W 1989 roku społeczeństwo dało mandat władzy tym, którzy zmieniają zasady ruchu na polskich drogach, ale nie uzyskało satysfakcji przełamania podziału: my - oni. "Oni" są stopniowo wymieniani przez "nas", jednak nadal obywatel jest przedmiotem działań urzędnika, a nie podmiotem, wobec którego urząd jest służebny.
Celem projektu jest określenie elementów, które należy wprowadzić równocześnie, aby operacja zmiany kierunku ruchu miała sens. Państwo suwerenne to takie, którego władza zapewnia bezpieczeństwo obywateli wobec zewnętrznych i wewnętrznych zagrożeń. Ma ono chronić prawa człowieka, rynek konsumenta i środowisko. W jaki sposób możemy osiągnąć taki model państwa? Nasza propozycja opiera się na idei silnego państwa-minimum: sprawnego i skutecznego przez ograniczenie interwencji w życie obywateli do spraw najistotniejszych dla narodu.
Siła państwa-minimum wynika z zakreślenia pola decyzji istotnych i zapewnienia na nim ich sprawnej egzekutywy. Rolą państwa jest bowiem tworzenie ram działania obywateli: ram, które pozwolą minimalizować konflikty i rozwiązywać je w sposób cywilizowany. Mówiąc inaczej, rolą państwa jest tworzenie ram prawnych dla budowy infrastruktury technicznej, finansowej i socjalnej. Administracja jest zawsze mniej skuteczna niż obywatele i ich instytucje. Państwo musi wyłącznie regulować sposób budowy infrastruktury niezbędnej do życia społecznego.
Regulacje państwa-minimum wyraźnie rozgraniczają cztery sfery oddziaływania administracja-obywatel: obszar, w którym podjęcie działań przez obywatela wymaga zgody administracji publicznej; obszar, w którym administracja publiczna powiadomiona o podjętym działaniu może wyrazić sprzeciw; obszar, w którym podjęcie działania wymaga powiadomienia administracji; obszar, w którym ingerencja administracji publicznej w życie obywatela jest niedopuszczalna.
Takie podejście do zasad funkcjonowania administracji każe zmienić jej sposoby podejmowania decyzji na sprawdzone i dominujące W sektorze prywatnym. Pracę urzędników trzeba oceniać na podstawie osiąganych rezultatów. Pozytywne skutki prowadzonych działań są ważniejsze niż procedura poszczególnych posunięć (broniona obecnie prawem powielaczowym), pod warunkiem, że zostanie zachowany generalny kodeks zachowań. Kryteria doraźnego sprawdzania urzędnika powinny być ograniczone do absolutnego minimum. Kierownicy powinni mieć możliwość elastycznego organizowania podległych im jednostek organizacyjnych.
Można ściśle i wyraźnie opisać te obszary interesów państwa, na których ogranicza się swobodę działania obywateli. Ustawy określają przypadki działań wymagających decyzji organów administracji państwowej i wyrażenia przez nie zgody. Na całym pozostałym, w miarę jak najszerzej zakreślonym, obszarze interesów państwa nie obowiązywałyby tego rodzaju prerogatywy. Obywatel miałby jedynie obowiązek zgłoszenia organom administracji państwowej zamiaru podjęcia działalności, przy czym brak reakcji organu administracji państwowej w terminie oznaczonym jako nieprzekraczalny oznaczałby akceptację tego zamiaru. Aktywność obywatela, zgodna z prawem, nie może być ograniczona działaniem administracji państwowej czy też uzależniona od decyzji administracyjnej. Przez prawo do prywatności rozumie się więc również prawo do nieskrępowanej inicjatywy jednostki, o ile nie narusza ona uprawnień innych.
Wszelkie działania administracji są jawne, poza ściśle określonym obszarem objętym tajemnicą państwową lub zakresem prywatności. Na administracji ciąży obowiązek publikowania sprawozdań finansowych dostępnych wszystkim obywatelom. Obywatelom przysługuje prawo do uzyskania wszelkich informacji, a odmowa może mieć miejsce tylko wtedy, gdy udzielenie informacji narażałoby tajemnicę państwową lub też godziło w prywatność innych osób. Odmowa wymaga uzasadnienia. Udzielenie informacji jest odpłatne.
Każdemu stanowisku funkcjonariusza administracji publicznej przypisany jest obowiązek podejmowania decyzji, za którą jest osobiście odpowiedzialny. Obywatel ma prawo roszczeń wobec Skarbu Państwa, gdy urzędnik naraził go na szkodę przez błędną decyzję lub zaniechanie. Urzędnik zaś ponosi odpowiedzialność wobec Skarbu Państwa.
Metody wewnętrznej komunikacji pomiędzy urzędami powinny być gruntownie zweryfikowane. Należy dążyć do minimalizacji prac papierkowych na koszt zmaksymalizowania przepływu informacji. Istnieje wiele sposobów działania pozwalających realizować służebność administracji publicznej, jak choćby przyjęcie obowiązku skoordynowania między urzędami wspólnej decyzji bez wymuszania na obywatelu kolejnych zatwierdzeń w każdym z nich.
Celowe wydaje się przekazanie pewnych funkcji usługowych administracji publicznej w ręce wyspecjalizowanych agencji prywatnych, spółdzielczych bądź państwowych. Przygotowana ekspertyza czy opinia nie zdejmuje odpowiedzialność z podejmujących decyzje.
1.2. Kadry, ich nabór i selekcja
Obecne kadry składają się z dwóch warstw. Pierwsza to ci, którzy weszli do administracji dawniej i swoje kolejne awanse zawdzięczają jeszcze władzom PRL. Z dzisiejszego punktu widzenia ich doświadczenia administracyjne są z innego świata. Przez pryzmat tej zasady trzeba postrzegać problem fachowości nomenklatury. Druga grupa - urzędników III Rzeczypospolitej - najczęściej pełni funkcje o znaczeniu politycznym, przy czym kategoria ta jest pojmowana dość rozciągliwie. Kwalifikacje urzędnicze w obu przypadkach są czynnikiem jedynie uzupełniającym, nie mają decydującego znaczenia dla nominacji i awansu. Zmiana tego stanu rzeczy jest dla funkcjonowania administracji podstawowa.
Kadry administracji centralnej i lokalnej zaszeregowane muszą być według trzech różnych statusów, którym odpowiadają osobne prawa, obowiązki i odpowiedzialność. Politycy-administratorzy pochodzą z wyboru lub mianowania. Są to ministrowie, wiceministrowie, wojewodowie, prezydenci miast, burmistrzowie i wójtowie. Stały trzon administracji tworzą funkcjonariusze publiczni - z zasady bezpartyjni i mianowani na stałe; od dyrektora generalnego do naczelnika wydziału w ministerstwie i od szefa urzędu do kierownika referatu.
Pozostali pracownicy administracji są zatrudnieni na zasadzie Kodeksu Pracy i mogą należeć do partii politycznych. Ich pozycja zawodowa i materialna jest wyraźnie różna od poprzednich kategorii. Do wszystkich natomiast stosuje się zasada wykluczenia konfliktu interesów. Nie wolno łączyć działalności gospodarczej ze służbą publiczną. Funkcjonariusz nie może również angażować się w czynną politykę. Administrację publiczną muszą obowiązywać ściśle określone normy etyczne. Fachowości i lojalności wobec RP musi towarzyszyć wiarygodność. Im wyższy stopień odpowiedzialności, tym większe zaufanie społeczne.
Obecnie stabilizacja urzędników byłaby niekorzystna. Funkcjonariuszom państwowym III Rzeczypospolitej można i trzeba obiecać stabilizację po pięcioletnim okresie pracy w nowym ładzie konstytucyjnym. Proponujemy ponadto dodatkową, przejściową destabilizację pozycji zawodowej. Aby przeprowadzić zmiany kadrowe, które zakończyłyby dwuletni już okres prowizorium, osłabiający najlepsze kadry, należy rozwiązać problem generalnie, zawieszając na rok działanie ustawy pragmatycznej. W tym okresie zostanie przeprowadzona ocena kadr i analiza stanowisk pracy wraz z ich niezbędną reorganizacją. Taki sposób selekcji ułatwi wypowiedzenie pracy urzędnikom zbędnym oraz odpowiednie przeszeregowanie tych, których ocena wypadnie pozytywnie. Podobna procedura jest korzystniejsza od weryfikacji stopniowej, "krok po kroku", ponieważ nie prowadzi do tworzenia się grup oporu wśród osób, które czują się zagrożone przyszłą weryfikacją.
W okresie próbnym należy poddać funkcjonariuszy już urzędujących takiej samej ocenie, jak nowo przyjmowanych. Ocena ta powinna składać się z kryteriów negatywnych i pozytywnych. Kryteria negatywne obejmują: ocenę zdolności intelektualnych, osobowość, funkcjonowanie społeczne. Kryteria pozytywne są określone wymaganiami związanymi z obsługą konkretnego stanowiska. Warstwa merytokracji powstanie przez stworzenie merytorycznych i obiektywnie stosowanych kryteriów.
Atrakcyjność zawodu urzędniczego wiąże się tradycyjnie z pewnymi cechami zatrudnienia (stabilizacja zawodowa, ustawowe przywileje) oraz ponadprzeciętnymi zarobkami. Braki w tych dziedzinach powodują uruchomienie mechanizmów kompensacyjnych, takich jak korupcja. W kadrach wyraźnie trzeba wyróżnić drugą grupę zawodowych funkcjonariuszy, których odwołanie ze stanowiska jest możliwe tylko w ściśle określonych przypadkach i nie podlega koniunkturom politycznym.
Zmiana rządu czy samorządu obejmuje grupę pierwszą polityków i personel ich gabinetów. Nie dotyka natomiast aparatu, co zapewnia ciągłość pracy administracji.
Dymisji, selekcji i naborowi nowych kadr może towarzyszyć racjonalizowanie struktury przez zachowanie prawa do dotychczasowego budżetu. Ilość może być zastępowana przez jakość ludzi (wysokie gaże), techniki biurowej (środki inwestycyjne). Płace funkcjonariuszy w odróżnieniu od urzędników wybieranych na piastowane stanowiska powinny regulować wyraźne i jednolite prawa. Powinno się także sporządzić oraz udostępnić publicznie wykaz dochodów urzędników z wyboru. Zatajenie informacji powinno być karalne. Normalną praktyką musi stać się publikowanie anonsów o wakujących stanowiskach urzędniczych i obsadzanie ich w drodze konkursu.
W okresie przejściowym należy stworzyć możliwość dokształcenia zarówno dla tych, którzy pozostaną na stanowiskach, jak dla tych, którzy będą musieli porzucić pracę urzędniczą.
2. Struktura administracji
2.1. Administracja centralna i samorząd Określenie niezmiennych obiektywnych sposobów działania administracji i kryteriów selekcji kadr pozwala nadać modelowi administracji formę wyjściową. Będzie ona ewoluowała zależnie od decyzji kolejnych parlamentów i szefów rządów. Kształt ustroju politycznego Polski wyłoni się stopniowo przez wypełnienie konkretną treścią ról naczelnych organów państwa.
Administracja centralna jest sprawniejsza, gdy ogranicza się do funkcji logistycznych. Minimum państwa to szansa dla jego silnej władzy: silnej inicjatywami obywateli i lżejszej o bezpośrednie zarządzanie ich organizacjami. Skoncentrowanie wysiłków państwa może nastąpić tylko przez delegowanie części jego uprawnień samorządowi. Ścisłemu rozdzieleniu kompetencji pomiędzy szczebel gminny, wojewódzki i centralny będzie towarzyszyć adekwatny system podatkowy, dzięki któremu samorząd uzyska trwałe i pewne źródła dochodów własnych, wynikające z zakresu jego kompetencji oraz zaangażowania gospodarczego i organizacyjnego społeczności lokalnej. Budżety gminy, województwa i instytucji centralnych tworzy się z odpowiedniego stałego procentu zbieranych podatków oraz, w szczególnych przypadkach, z dotacji pochodzących z wyższego szczebla.
Decentralizacja wzmocni państwo tylko wtedy, gdy starannie rozgraniczymy kompetencje administracji centralnej i lokalnych oraz ich finansów. Sejm określa, jaka część podatków powinna podlegać zatrzymaniu na poziomie gminy, jaka na poziomie województwa, a ile odprowadzane jest do centralnego budżetu. Władcza rola centrum polega na tym, że to ono decyduje o tym, jak dzielić budżet państwowy między województwa. Województwa z kolei decydują o podziale swojego budżetu między gminy. Urząd gminny i urząd wojewódzki mają osobowość prawną, posiadają majątek, ale nie mogą prowadzić działalności gospodarczej.
Zarysowany w tym projekcie kierunek ruchu ma jeden cel: nadanie państwu takich ram prawnych, aby przed obywatelami otworzyć przestrzeń wolności, którą mogliby sami odpowiedzialnie zagospodarować. Należy zwrócić szczególną uwagę na możliwości wyegzekwowania prawa obywateli do odwołania się od decyzji lokalnych.
Jednym z efektów decentralizacji może być znaczne zwolnienie tempa podejmowanych decyzji. Dlatego też należy podkreślić, że władza oddana lokalnym samorządom wymaga od nich wyraźnych obowiązków i zobowiązuje do podejmowania zdecydowanych i często natychmiastowych decyzji. Jakiekolwiek opóźnienia powinny być karalne.
Należy wprowadzić wyraźne rozróżnienie i podział odnośnie do spraw decydowanych na szczeblu państwowym oraz lokalnym. Przepisy, które muszą być zatwierdzone na szczeblu państwowym, w celu uniknięcia odmiennych wariantów lokalnych, nie mogą być poddawane możliwości zmian na poziomie samorządowym. W wypadkach ustalenia na szczeblu rządowym strategii, chronionej prawem, lokalne władze same dobierają odpowiednią taktykę i metody wprowadzania jej w życie, ale nie mogą naruszać tego, co chroni decyzja państwa. W razie wątpliwości co do podziału kompetencji pomiędzy administracją centralną a samorządem terytorialnym, uprawnienia te przysługują samorządowi. Spory między administracją centralną a samorządem rozstrzygają sądy.
Nie naruszając obecnych podziałów terytorialnych inaczej kształtujemy strukturę i podział administracji publicznej. Na poziomie gminy, województwa i państwa rozdzielamy władzę wykonawczą od stanowiąco-kontrolnej: burmistrz - rada, wojewoda - sejmik, premier z rządem - parlament. W obecnej sytuacji wojewodę desygnować powinien nadal rząd, a zatwierdzać sejmik wojewódzki. Jest on więc politykiem lokalnym z nominacji państwowej.
2.2. Rząd i gospodarka
Rząd pełni funkcje polityczne. Ministrowie przesądzają wyłącznie strategię działań podległych im dziedzin. Można bez trudu wyobrazić sobie zmniejszenie liczby członków gabinetu do około dziesięciu polityków. Jednak dopiero jasne określenie sposobu ograniczenia kompetencji rządu w stosunku do gospodarki pozwoli uniknąć pozorności przemiany.
Model administracji może ewoluować i nie jest tak ważny jak struktura zależności w ramach centrum. To ona wraz z nie- zmiennymi procedurami działania i selekcją kadr wymusza na rządzie podejmowanie tylko decyzji logistycznych. Ich wykonanie - cała instrumentacja gospodarcza - leży w rękach instytucji finansowych. Banki i towarzystwa ubezpieczeniowe nie są fragmentami machiny państwowej, lecz utrzymują się z dochodowego obracania publicznymi pieniędzmi. Między budżetem a przedsiębiorstwami muszą pośredniczyć różne rodzaje banków.
Kontrolują one na bieżąco stan przedsięwzięć, w które zaangażowane są finanse publiczne. Każda instytucja finansowana z budżetu (centralnego czy lokalnego) musi przed nowym rokiem budżetowym udowodnić, że faktycznie potrzebuje pieniędzy i na co.
W krajach posiadających infrastrukturę gospodarki wolnorynkowej parlament decyduje o wielu elementach regulacyjnych. Polska jest w fazie budowy ekonomicznych podstaw demokracji i odpowiedzialność za politykę gospodarczą ciąży głównie na rządzie. Silne państwo-minimum to takie, którego administracja nie czuje się zwolniona z tworzenia warunków dla funkcjonowania nowoczesnego rynku, zdrowej konkurencji i ograniczenia monopoli. Paradoksem okresu transformacji. jest to, że ograniczenie roli państwa w gospodarce może nastąpić tylko przez interwencjonizm swoisty, ukierunkowany na promocję wolnorynkowych reguł gry.
Podobnie jak księgowości i kasy nie prowadzi jedna osoba, tak finanse państwowe muszą być oddzielone od kierowania polityką gospodarczą kraju. Nie sposób ekonomii izolować od spraw społecznych. Polityka gospodarcza, choćby spełniała postulaty poprawności bilansu finansowego, bez zrozumiałych dla obywateli reguł gry, jest złą polityką.
Delegowanie kompetencji menedżerskich z resortów branżowych do Zarządu Majątku Państwowego pozwoli przebić się gospodarce rynkowej przez oddzielenie rządzenia od zarządzania. Radykalna redukcja centralnej administracji oznacza oszczędności wydatków państwa przez usunięcie wewnątrzorganizacyjnych blokad struktury, którą zbyt liczni urzędnicy tworzą sami sobie, zgodnie z Prawem Parkinsona. Podstawą budowania nowych wzajemności jest wzajemna równowaga i kontrola instytucji. Tak, aby żaden człon administracji nie mógł bez oporu drugiego poszerzyć nadmiernie swego pola kompetencji. Zarząd Majątku Państwowego jest niezależny od rządu i reprezentuje Skarb Państwa wśród równouprawnionych podmiotów wolnego rynku.
Kształt i dynamika systemu finansowego i bankowego jest warunkiem absolutnie niezbędnym do racjonalnego ulokowania kapitału i zdrowego rozwoju ekonomicznego. Wiadomo, iż w postkomunistycznej Polsce nomenklatura wykorzystuje możliwości wynikające z transformacji kraju. Z grupy rządzącej, która opierała się na przywilejach głównie politycznych, zmienia się już od dwóch dekad w klasę społeczną uprzywilejowaną ekonomicznie. Zasadniczym aspektem w tym procesie zmian jest opanowanie kontroli banków i systemu bankowo-finansowego, aby zapewnić selektywny rozdział kapitału w sposób, który odpowiada interesom byłej nomenklatury. Kolonizacja systemu bankowego od samego szczytu (NBP) w dół (banki komercyjne, jak również nowo powstające prywatne) zrodziła wiele zagrożeń. Następuje nieracjonalna dystrybucja środków finansowych przez selektywny sposób udzielania kredytów i alokacji kapitału (np. inwestycyjnego). Finansowane są działania nieefektywnych przedsiębiorstw państwowych. Przewaga wybranych firm prywatnych nad innymi nie ma źródeł w ich większej efektywności. Zagrożeniem jest rozdzielenie kredytów zagranicznych w podobny sposób jak w latach siedemdziesiątych. Następuje blokowanie oraz manipulacja kierunkami reform, aby odpowiadały interesom uwłaszczonej nomenklatury.
W tym kluczowym momencie historycznym niezbędne jest stworzenie mocnego nadzoru bankowego. System bankowy, oparty na obiektywnych kryteriach związanych z gospodarką wolnorynkową, zapobiega nadużyciom i zabezpiecza przed polityzacją gospodarki finansowej. Tylko niezależny od rządu i sieci bankowej nadzór zapewni, że banki otrzymujące lub dysponujące kredytami zagranicznymi będą warte zaufania i potrafią użyć ich we właściwy sposób.
Minister gospodarki przygotowuje roczne założenia polityki społeczno-gospodarczej kraju. Po ich zatwierdzeniu przez Radę Ministrów założenia te są dyskutowane i uchwalane przez Sejm. Stają się wówczas podstawą dla przygotowania budżetu państwa. Minister gospodarki przygotowuje programy strategii rozwoju kraju, które są publikowane, zanim trafią do parlamentu.
Minister skarbu opracowuje budżet centralny, który po rozpatrzeniu przez Radę Ministrów jest uchwalany przez Sejm. Minister skarbu jest odpowiedzialny za ściąganie podatków. Kieruje też wydatkami państwa zgodnie z ustawą budżetową i prowadzi obsługę długów państwa.
Narodowy Bank Polski opracowuje plany polityki pieniężno-kredytowej państwa, które uchwala Sejm. Prezes NBP ustala w porozumieniu z ministrem gospodarki kurs wymiany, stopę pro- centową oraz wytyczne w sprawie obrotu dewizami.
Zarząd Majątku Państwowego jest instytucją odpowiedzialną za funkcjonowanie i wyniki finansowe przedsiębiorstw, które pozostają własnością państwa w całości lub części. Do jego zadań należy opracowywanie planów przebiegu prywatyzacji, przeprowadzanie prywatyzacji "kapitałowej" i nadzór nad prywatyzacją inną niż "kapitałowa".
Działalność ministra spraw socjalnych może wywierać znaczący wpływ na kierunki rozwoju gospodarczego państwa. Zasadą musi być maksymalna prywatyzacja usług społecznych podobnie jak pewnych funkcji administracji.
Przyznane ministrowi kompetencje w zakresie kształtowania polityki społecznej oraz ustalania zasad wynagradzania i określania wysokości płac w sferze budżetowej oddziałują nie tylko na bieżącą politykę gospodarczą. Oświata, nauka, kultura, zdrowie, opieka społeczna tworzą jej strategiczne uwarunkowania.
Proponowany model administracji pozwala zrealizować nie- zbędne w demokratycznym państwie: równowagę i klarowny rozdział władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz niezależność władzy sądowniczej. Ograniczenie zadań administracji centralnej do działalności jedynie w skali państwa pozwoli docelowo rozszerzyć samorząd terytorialny do poziomu województwa z gminami jako szczeblem podstawowym. Otworzy to społecznościom lokalnym perspektywę autonomii regionalnej. Projekt silnego państwa-minimum pozwoli na realizację zasady wolności obywatela przez przyznanie mu pełnej swobody funkcjonowania w zakresie nie zakazanym przez prawo.
3. Ramy prawne projektu
3.1. Prawo kształtujące nową administrację Przepisy prawne dające podstawę do przekształcenia administracji powinny być zawarte w wielu ustawach regulujących całość problematyki, ażeby nie mnożyć przepisów prawnych w aktach wykonawczych, które poza tym łatwo mogą służyć antyreformie. Powinny to być zarówno ustawy nowe, jak również ustawy zmieniające już istniejące akty prawne, np. zmiana statusu i podporządkowania organu.
Ustawy i rozporządzenia będą respektować podstawowe standardy wynikające z praw i wolności obywatelskich. Trzon uregulowań reformatorskich stanowi zespół ustaw, które wchodzą w jednym czasie w życie. Wprowadzają one struktury tam, gdzie są one konieczne wg generalnych założeń, wyznaczając zakresy właściwości organów nowo tworzonych. Następuje korekta właściwości organów pozostających w strukturze. Dają one podstawę do przesunięć majątkowych pomiędzy podmiotami objętymi reorganizacją w toku reformy oraz otwierają drogę do zmian kadrowych.
Ustawy reformujące administrację nie regulują szczegółowo zakresu kompetencji, ponieważ w tych sprawach trzeba poddać weryfikacji kilkanaście tysięcy aktów prawnych. (W raporcie o stanie prawa z 1986 roku oceniono, że w 1984 roku obowiązywało około 13,5 tys. aktów normatywnych, w tym kilkaset ustaw. Dzisiaj liczba tych aktów będzie zapewne wyższa). Po trwającym dziewięć miesięcy przeglądzie następuje zawieszenie większości ze szczegółowych aktów prawnych. W przepisach przejściowych zostanie ustalone, które nowe instytucje i w jakim trybie załatwią sprawy w toku. Wreszcie ustalone zostanie, co zrobić ze zbędnymi decyzjami, orzeczeniami sądowymi, wytycznymi oraz instrukcjami, ażeby nie ciążyły na działalności nowej struktury. To chyba najżmudniejsza część weryfikacji przepisów prawnych, ale dopiero ona pozwoli dokonać wejścia w nowy system administracji. Doświadczenia wszystkich reform administracji, a było ich w Polsce od 1919 roku wiele, wykazują, że pominięcie etapu mrówczej weryfikacji przepisów szczegółowych w krótkim czasie spowodowało powrót urzędniczej rutyny w stare koleiny.
3.2. Relacja do przyszłej konstytucji
Projekt zakłada, że przyszła konstytucja będzie rozwinięciem fundamentalnych praw człowieka i obywatela, których Międzynarodowe Pakty ratyfikowane są przez Polskę. Karta praw i wolności jest wspólną podstawą zarówno przyszłej konstytucji, jak i proponowanego projektu. Powoduje to, iż już dziś nie czekając na decyzje przyszłego parlamentu można przygotować ramy prawne silnego państwa-minimum.
Odsunięcie w czasie uchwalenia nowej konstytucji nie stoi na przeszkodzie wprowadzeniu projektu w życie. Rozdział władzy wykonawczej należy w każdej ustawie zasadniczej do elementów traktowanych jako zmienna podległa woli parlamentu. Przyszłe poprawki doskonalące model administracji publicznej nie stoją w sprzeczności z zasadą konstytucjonalizmu.
Projekt proponuje rozwiązania korespondujące ze strukturami administracyjnymi Wspólnoty Europejskiej: muszą im odpowiadać polskie organy zawiadujące w makroskali.
4. Realizacja projektu
4.1. Masa krytyczna Zrealizowanie projektu reformy administracji wymaga wprowadzenia nowego sposobu działania, nowych kadr i sposobów ich selekcji, a także wprowadzenia nowych struktur przy utrzymaniu funkcjonowania państwa. Dopiero równoległe posunięcia ustawowe oraz organizacyjne i finansowe stworzą łącznie masę krytyczną, pozwalającą uzyskać pożądane efekty. Zmieni się relacja między obywatelami a administracją, która przyjmie na siebie rolę służby publicznej. Kontynuowanie koncepcji częściowych zmian spowodowałoby, że elementy nowego porządku byłyby nadal wchłaniane i deformowane przez stary system. Realizacja projektu administracji silnego państwa-minimum zmieni i sam projekt. Natomiast przyjęcie zarysowanych tu czytelnych zasad chroni przyszłe adaptacje do potrzeb życia przed zmianą w połowiczne reformy. Ponieważ państwa nie można zatrzymać w jego codziennych funkcjach regulacyjnych, okres przemiany musi poprzedzić wydzielenie z istniejących struktur jednostek operacyjnych, które staną się kadłubowymi instytucja- mi przyszłej administracji. Dokona się to w sposób naturalny w drodze wyłonienia z obecnych struktur warstwy ludzi na odpowiednim poziomie merytorycznym. Dobór kadr można przeprowadzić w dwóch etapach: dokonując selekcji obecnych oraz starannie dobierając nowe.
4.2. Podmiot Po przygotowaniu szczegółowego projektu reformy administracji publicznej wybrany w demokratycznych wyborach parlament udzieli prezydentowi obszernych pełnomocnictw (m.in. o charakterze prawotwórczym) w celu realizacji projektu. Dekrety i rozporządzenia prezydenta z mocy ustawy określą prawne ramy reformy administracji. Kierowanie procesem przeprowadzenia reformy jak i bieżąca kontrola jej przebiegu będzie w rękach mianowanego przez Prezydenta Pełnomocnika i jego zespołu. Po zakończeniu reformy odbędzie się debata parlamentarna, oceniająca sposób przeprowadzenia reformy, z punktu widzenia jej skutków.
4.3. Przeciwnicy i sojusznicy reformy Istotnym aspektem projektu jest staranne określenie zarówno przeciwników, jak i ewentualnych sił społecznych i politycznych, które wesprą reformę administracji. Sposobem neutralizacji oporu kierowanego przeciwko reformie jest pozyskanie niezbędnych dla jej sukcesu politycznego i społecznego poparcia.
Pierwszemu celowi będzie służyło skoncentrowanie prac nad reformą w Urzędzie Prezydenta RP, a zatem czynnika w stosunku do administracji zewnętrznego i jednocześnie nadrzędnego.
Drugi cel zostanie osiągnięty przez szerokie poinformowanie społeczeństwa o zamierzeniach reformy i o planowanych korzyściach. Potencjalnych sojuszników reformy należy poszukiwać przede wszystkim wśród ludzi młodych oraz wśród społecznego zaplecza reformy samorządu terytorialnego.
4.4. Kalendarz reformy Kalendarz reformy zamyka się w jednym roku. Od momentu podjęcia decyzji politycznej o jej przeprowadzeniu, po trzech miesiącach szczegółowych studiów i przygotowań prawnych, organizacyjnych i finansowych, następuje etap realizacji projektu trwający dziewięć miesięcy. W tym czasie powołuje się agendy urzędów nowej struktury dla utrzymania ciągłości pracy administracji. Przenosi się do nich wyselekcjonowanych pracowników administracji oraz wyszkolone kadry z naboru opartego na nowych zasadach. W momencie powzięcia decyzji o wcieleniu w życie nowego modelu funkcjonowania państwa, powołuje się niezależne od administracji centrum operacyjne.
Przygotowuje ono specjalistyczne szczegółowe opracowania. Wnioski ideowe projektu nabierają form operacyjnych.
Zastąpienie słabej, lecz wszechwładnej, administracji przez silne państwo-minimum następuje ~ dziewięciu miesiącach przygotowań, ale w jednym dniu. Po opracowaniu kalendarza zmian ustala się moment wejścia w nowy model administracji biorąc pod uwagę najpowolniej przebiegającą operację przekształcenia. W tym dniu następuje przejście z ruchu lewostronnego na prawostronny. W rok po uruchomieniu nowych struktur administracji publicznej centrum operacyjne ds. przeprowadzenia reformy ulega likwidacji.
Realność projektu silnego państwa-minimum zależy od determinacji i konsekwencji polityków oraz rzetelnej informacji społeczeństwa o przygotowywanych zmianach. Rewolucja "Solidarności" może utrzymać swój pokojowy i ewolucyjny charakter, jeśli postkomunistyczny aparat zostanie zastąpiony przez nową administrację publiczną RP.